Digitalisierung in der öffentlichen Verwaltung: Eine Frage der Kultur!

 

Laut der aktuellsten Bitcomstudie  zum Umfang/Ausbreitung „digitaler Büros“ liegt die öffentliche Verwaltung im Branchenvergleich mit 55 % im Mittelfeld, obwohl die „verwaltende Art“ der Tätigkeit dafür besonders gut geeignet wäre. Nur 40 % der Beschäftigten der öffentlichen Verwaltung haben ein mobiles Endgerät. Im Vergleich dazu verfügen in der  Banken- und Versicherungsbranche bereits 90 % der Beschäftigten über mobile Endgeräte. Neben der Digitalisierung von Akten, bei der die öffentliche Verwaltung „Vorreiter“ ist, würden mobile Endgeräte z. B. das Homeoffice deutlich erleichtern. Beim Kriterium „Aufgeschlossenheit für Digitalisierung“ rangiert die Öffentliche Verwaltung an letzter Stelle.

Warum ist das trotz aller E-Government Proklamationen, die man seit nunmehr fast 20 Jahren hört, immer noch so? Es ist vor allem eine Frage der Kultur und der Organisation und weniger eine Frage der Technik. Eine umfassende Digitalisierung ist die Voraussetzung von E-Government. Sie hätte eine weitreichende Transparenz von Wissen zur Folge, würde informationsbasierte Silos und Machtstrukturen aufbrechen und würde selbstverantwortliches und selbstorganisiertes Arbeiten und Entscheiden sowie eine höhere Agilität ermöglichen. Insofern ist die Digitalisierung der natürliche Gegenspieler eines organisationalen Mindsets, das mehr von Status, Macht, Kontrolle und Verharrung als von Bürgernutzen, Dienen, Vertrauen und stetiger Verbesserung geprägt ist. Es ist zu vermuten, dass ein solches Mindset auch heute noch in vielen Verwaltungen dominant ist und eine weitreichende Digitalisierung wäre dort dann auch mit einem kulturellen Umbruch verbunden.

Wie könnte aber ein solches Mindset verändert werden und wie könnten agilitätshemmende Strukturen abgebaut werden? Beides wäre eine Voraussetzung für die Beschleunigung der Digitalisierung in den Kommunen und damit natürlich auch für eine umfassende Ermöglichung von Homeoffice.

 

Warum überhaupt Digitalisierung

Die Pandemie war und ist ein Lackmustest für das Funktionieren und die Effizienz von Prozessen und von erfolgreichem und verantwortlichem Handeln in Unsicherheit sowohl in der freien Wirtschaft als auch in der Verwaltung. Hier hat die Wirtschaft in der aktuellen Krisenlage deutlich besser abgeschnitten. Das hat sehr unterschiedliche Gründe und man sollte beide Systeme auch nicht gleichsetzen. Die Volatilität ist im wirtschaftlichen Umfeld deutlich höher als im Umfeld des rechtlich stark reglementierten öffentlichen  Verwaltungshandelns und das „Managen in Unsicherheit“ gehört in der freien Wirtschaft im Gegensatz zur öffentlichen Verwaltung zum Daily Business.

Dennoch steigt der „Druck“ aus dem Umfeld der Verwaltungen nach schnellerem und effektiveren Verwaltungshandeln gerade jetzt auch in der aktuellen Situation der Pandemie (Gesundheitsämter, Corona-Apps, Ermöglichung von Homeoffice, Schulen, etc.). Ebenso aber auch in einer grundsätzlichen Art und Weise, wie etwa in Bezug auf  die Forderung nach mehr virtuellen Zugängen zu kommunalen Dienstleistungen (Onlinezugangsgesetz) und mehr virtueller Kommunikation und Teilhabe zwischen Bürgergemeinde, Wirtschaft und Verwaltung. Die Zeiten kafkaesken Eigenlebens einer Verwaltung sind endgültig vorbei.

Die Verwaltung ist in der Gesellschaft angekommen und diese ändert sich immer schneller. Entsprechend muss sich die Verwaltung anpassen. Sie muss schneller und angemessener auf Veränderungen in ihrem Umfeld reagieren, d. h. sie muss agiler werden.

 

Schnelligkeit und Agilität

Diese Schnelligkeit wird durch Digitalisierung, d. h. zunächst einmal durch automatisierte Prozesse gewährleistet. Schnelligkeit und Einfachheit sind der zentrale Nutzen und der Grund für Digitalisierung. Schnelligkeit bezieht sich auf die Geschwindigkeit der Verarbeitung von Daten und Informationen (Austausch, Bewertung und Organisation). Angemessenes Verhalten bezieht sich auf  sachbezogenes, risikogewichtetes Entscheiden und Handeln dort, wo die Kompetenz und die größte Wirkungsmacht liegt. Das kann heute da und morgen dort sein. Hierfür gibt es kein Muster, keinen immer einzuhaltenden Verwaltungsweg, weil es situationsabhängig ist. Das heißt agiles Arbeiten. Hier können aber auch  legitime politische Erwägungen in die Quere kommen, die nicht immer rein sachbezogenen sind. Dieser Konflikt zwischen reiner Sachorientierung und politischer Opportunität ist ein wesensmäßiger Konflikt in der öffentlichen Verwaltung. Das macht es schwieriger.

Ist Agilität also nur was für den politischen, staatlichen Krisenfall. Mitnichten, denn der gesellschaftliche Wandel, die  veränderten Bedürfnisse der Bürger und die Erwartungen  von Gesellschaft „ereignen“ sich vielleicht langsamer, aber sie wandeln sich eben auch. Der Wandel und die Unsicherheit bzgl. des Funktionierens und der Angemessenheit bisherigen Handelns nehmen auch in der öffentlichen Verwaltung zu.

Neben der Automatisierung stupider und repetitiver Verwaltungstätigkeiten, neben der KI-gestützten Ermöglichung einer der klugen Verarbeitung, Organisation und Bereitstellung relevanter Daten und Information ist die höhere Agilität des „Systems Verwaltung“ der wesentliche Grund für Digitalisierung.

 

Der Rahmen eines Digitalisierungsprojekts

Digitalisierung ist immer ein Changeprojekt, das die gesamte Organisation umfasst. Deshalb muss es für alle internen Anwender (Sachbearbeiter) einen nachvollziehbaren, Grund (Plausibilität) und ein attraktives Ziel (individueller Nutzen) geben, damit diese mitziehen. Ein solches Ziel liegt in Digitalisierungsprojekten häufig in der gesamthaften Entlastung von „einfachen“ Arbeiten und in mehr Ressourcen für interessantere Tätigkeiten. Ohne ein solches Mitziehen wird ein Changeprojekt nicht gelingen.

Neben der Gewährleistung eines User-Nutzens braucht ein solches Changeprojekt einen organisatorischen und prozessualen Rahmen in dem v. a. folgendes festgelegt werden sollte:

  • Welche Ziele verfolgen wir mit der Digitalisierung, was wollen wir mit der Digitalisierung erreichen und warum wollen wir das erreichen?
  • Welche Auswirkungen hat die Digitalisierung auf die Führung und die Organisation?
  • Welches berufliche Selbstverständnis, welches Mindset ist für die Digitalisierung förderlich, welches eher hinderlich?
  • Wie setzen wir die Digitalisierung um. Welches Design müsste ein Umsetzungsprojekt haben?

An einem solchen strategischen Prozess sollen möglichst alle Beschäftigtengruppen  der Verwaltung, und falls auch die Kommunikation mit der Bürgergemeinde in Erwägung gezogen wird, sollten zumindest auch aus dieser Gruppe Vertreter in einer bestimmten Prozessphase vertreten sein.

 

Die Organisation des Changeprojekts

Die Organisation eines solchen Digitalisierungsprojekts hätte im Fall der öffentlichen Verwaltung eine Top-Down-Struktur mit einem Steuerkreis, der aus Führungskräften der Verwaltung und Gemeinderäten/Kreisräten  zusammengesetzt ist. Dieser Steuerkreis hätte primär die Aufgabe die strategischen Ziele der Digitalisierung in der jeweiligen Gebietskörperschaft zu definieren oder festzulegen, nach welchen Kriterien und ggf. durch wen diese strategischen Ziele festgelegt werden. Eine weitere Aufgabe dieses Steuerkreises bestünde darin, unter Berücksichtigung der relevanten internen und externen User und Stakeholder Untergruppen zur Ausarbeitung der Strategie zu bilden und den gesamten Prozess zu moderieren und zu organisieren. Zentral dabei ist die Entwicklung strategischer Ziele und die Einbindung der Beschäftigten und anderer Stakeholdergruppen.

Das alles startet, weit bevor das erste Tool oder ein neues ERP-System implementiert wird. Am Ende des Prozesses steht die Umsetzung der beschlossenen Maßnahmen, d. h. in der Regel die Entwicklung und Implementierung von entsprechenden IT-Tools/ERP-Systemen und die Reflexion darüber, ob und inwieweit die bestehende Organisationsstruktur in der Verwaltung noch passend ist. Während eines solchen Digitalisierungsprojekts könnte man zumindest zeitweise auch gut neue Organisationsformen jenseits der Hierarchie ausprobieren, die bei der Umsetzung der Digitalisierung hilfreich sind. So könnte man z. B. einen Prozess „Beschwerdewesen“ als Pilotprojekt komplett digitalisieren und als Organisationseinheit versuchsweise und zeitlich befristet aus der Hierarchie herausnehmen, sodass die Beschäftigten dort selbstverantwortlich arbeiten und entscheiden könnten. In größeren Verwaltungseinheiten und Gebietskörperschaften könnte man z.B. ein „Data-Science-Labor“ als Servicestelle, die die  Abteilungen mit ausgewerteten Informationen und Prognosen (z. B. zur Mobilität, zum Gesundheitswesen, Bedarfsplanungen, etc.) versorgt, ausgliedern. Beides müsste man natürlich mit eigenem Budget ausstatten.

 

Stellschraube strategische Ziele

Prinzipiell zeigen sich in einer Verwaltung zwei große Digitalisierungsfelder: einmal die Verwaltung selbst, also die Optimierung und Automatisierung von Verwaltungsprozessen sowie zum anderen die Digitalisierung des öffentlichen Raumes und die Kommunikation mit der  Bürgergemeinde über Plattformen, Apps, etc.. Eine weiteres wichtiges Digitalisierungsfeld ist die Datensicherheit und der Datenschutz.

Was ist der Verwaltung/Gemeinde wichtig, wo hat die Verwaltung ihre Stärken und an welcher Stelle kann sie sie am besten einsetzen, welche Schwächen müssen ausgebügelt werden, was bringt der Gemeinde und der Verwaltung den größten Nutzen, wie soll die Gemeinde in 10 Jahren aussehen (Leitbildentwicklung) und wie kann die Digitalisierung dabei helfen. Das sind die entscheidenden Fragen. Digitalisierung ist nur ein Mittel. Der Zweck liegt in ganz anderen Bereichen (Schulen, Kultur, soziales Leben, Integration, Familien, Wirtschaft). Dieser Zweck muss festgelegt werden bevor mit Digitalisierung begonnen werden kann. Auf welche Kultur trifft nun eine solch notwendiger Veränderungsprozess?

 

Öffentliche Verwaltung und Behördenkultur

Es gibt nicht die Verwaltung und nicht die Behördenkultur, aber es gibt „Wesenszüge“  der öffentlichen und auch halböffentlichen Verwaltung (Zweckbetriebe, Körperschaften des öffentlichen Rechts, Wohlfahrtsverbände als gleichartig organisierte private Organisationen, etc.), die sie gemeinsam hat und die sie wesentlich prägt. Es sind dies v.a. verschiedene Legitimationsnormen und Anspruchsgruppen: Zum einen sind es die Rechtsnormen aufgrund derer sie handelt, der Bürger, für den sie handelt oder von dem sie etwas einfordert und es ist dies die Politik, als komplexes Geflecht aus unterschiedlichen Interessen und Ansprüchen. Diesen Gruppen/Normen gegenüber muss sich Verwaltung rechtfertigen. Dies befördert zwangsläufig ein „Absicherungsdenken“ und ein Verhalten, das Verantwortung eher abschiebt, als übernimmt, das sich eher hinter Regeln verschanzt als diese situationsangemessen auslegt und es unterstützt ein Nichthandeln aus Angst vor Fehlern. Entsprechend dürften „Sicherheit“, „Ordnung“ und „Regelhaftigkeit“ die alles überragenden Normen und die Organisationsform notwendigerweise eine hierarchische sein. Schnelligkeit und Richtigkeit i.S. von Angemessenheit dürften eher rangniedrigere Normen sein. Eine solche Kultur dürfte experimentierfreudige und stark intrinsisch motivierte Menschen mit einem ausgeprägten Grad an Selbststeuerung eher nicht anziehen. Die aber hat die öffentliche Verwaltung angesichts des zukünftigen Fachkräftemangels nötiger denn je, denn über das Gehalt können sie mit der freien Wirtschaft nicht konkurrieren.

 

Stellschraube Mindset

Das Mindset ist ein wesentlicher Bestandteil der Kultur in einer Organisation, einem Unternehmen oder einem System. Es  beschreibt das Selbstverständnis der jeweiligen (beruflichen) Rolle, es beschreibt die Normativität in einer Gruppe (was ist wichtig, was ist richtig und falsch und wie verhalte ich mich am besten) und es beschreibt ein Verständnis von Führung und Kommunikation in einer Organisation. Wer Digitalisierung wirklich will, muss sich verabschieden von einem Führungsverständnis, wonach der „Chef“ das meiste entscheiden und kontrollieren muss. Digitalisierung schafft transparente Wissens- und Entscheidungsstrukturen und bricht Informationssilos, Asymmetrien und damit auch Macht auf, weil digitalisierte Informationen prinzipiell jedem, für den sie relevant sein können, zugänglich wären und dies völlig unabhängig von machtpolitischen und persönlichen „Beziehungen“. Sie liegen nicht mehr beim Chef oder beim Kollegen, sondern sie liegen auf dem Server oder in der Cloud. Eine hierarchische auf Macht und Position basierende Kontroll- und Führungskultur verhindert Digitalisierung, weil sie eben genau das nicht will, was Digitalisierung bewirkt: Transparenz und reine Sachorientierung.

Weiterhin verträgt sich eine solche Kultur nicht mit agilem, selbstorganisierten und selbstverantwortlichem, auf Vertrauen basierendem aufgaben-, abteilungs- und sektorenübergreifenden Arbeiten.

Wer Digitalisierung wirklich will, sollte sich also die Frage nach dem Selbstverständnis und dem persönlichen Mindset stellen. Dies betrifft insbesondere die Führungskräfte in der Verwaltung. Folgende Fragen stellen die jeweiligen Extrempunkte eines Kontinuums dar:

  • will ich dienen oder herrschen?
  • will ich die Dinge nur aus der Perspektive der Verwaltung oder auch aus der Perspektive des Bürgers sehen?
  • will ich Handlungsspielräume bei der Umsetzung von Rechtsvorschriften sehen und nutzen oder sehe ich mich als reines „Ausführungsorgan“?
  • will ich vertrauen oder kontrollieren?
  • will ich moderieren oder bestimmen?
  • will ich kooperieren oder mein eigenes Ding machen?
  • will ich meine Mitarbeiter und Mitarbeiterinnen fördern oder klein halten?
  • will ich eine Fehlerkultur oder will ich ein „Vermeidungsverhalten“ etablieren?
  • will ich das Beste für alle oder Macht?
  • will ich ein Ergebnis oder Anerkennung?
  • will ich ermöglichen oder begrenzen?

Für die Führungskraft lautet die Metafrage: Will ich ein Schachspieler sein, der seine Figuren nach seinem Plan hin und her zieht oder will ich ein Gärtner sein, der die Pflanzen begießt und den Garten zum Blühen bringt?

Für den Beschäftigten lautet die Metafrage: Will ich Verantwortung übernehmen oder Verantwortung eher abgeben. Will ich meine informelle Macht ausnutzen oder bin ich ausschließlich der Sache verpflichtet?

 

Fazit

Je nachdem wer diese Fragen wie beantwortet entsteht ein bestimmtes organisationales Mindset. Gleichzeitig ist ein bestehendes organisationales Mindset prägend für das individuelle Mindset, zumindest in Bezug auf die berufliche Rolle.

Wenn man die Kultur und das organisationale Mindset verändern will, muss man immer am individuellen Mindset und Verhalten, v.a. an jenem der Führungskräfte ansetzen. Dieses ist kulturprägend, verhaltenssteuernd und damit auch entscheidend für den Erfolg der Digitalisierung. Am besten startet man deshalb noch vor einem Digitalisierungsprojekt mit einem Werte- und Kulturworkshop: Was ist uns wichtig, wie handeln und kommunizieren wir miteinander, welches Handeln sollten wir verändern, welche Bedingungen müssten wir dazu verändern und was könnte jeder Einzelne selbst dazu tun?

Möglicherweise ergeben sich am Ende eines solchen Kulturworkshop auch schon erste Ansätze zur Veränderung der internen Organisation, die eine solche Verhaltensänderung, falls sie denn notwendig ist, unterstützen würde (z. B. mehr Projektarbeit).  Das wäre auf jeden Fall ein fruchtbarer Boden auf dem Digitalisierung gedeihen könnte.

 

 

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